【以案釋紀】虛列開支發放(fàng)生(shēng)活用品行爲如(rú)何定性

【典型案例】

2013年(nián)至2017年(nián)，某鄉政府在已按規定發放(fàng)工(gōng)會福利情況下，班子集體(tǐ)決定，以該單位重大(dà)活動保障責任較重爲由，每年(nián)使用财政性資金購(gòu)買、發放(fàng)洗發水、沐浴露、牙膏、牙刷等洗浴洗漱用品，以“勞保用品”名義發放(fàng)給幹部、職工(gōng)，人均一份，每年(nián)各兩次、每次人均200元标準。該鄉政府财務人員(yuán)未請(qǐng)示領導，擅自(zì)将該項支出列支于“公用定額”等多項科(kē)目。5年(nián)來(lái)，共計(jì)發放(fàng)50餘萬元。

【分(fēn)歧意見(jiàn)】

對該事(shì)件(jiàn)如(rú)何定性，主要存在三種不同意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)認爲：發放(fàng)“勞保用品”行爲合規，但(dàn)是列支多項科(kē)目屬于違反法律法規行爲，應追究紀法責任。

第二種意見(jiàn)認爲：發放(fàng)“勞保用品”違反中央八項規定精神、違反廉潔紀律，應當追究黨紀責任；虛假列支行爲屬違法行爲，可(kě)追究責任，但(dàn)在追責問(wèn)責層面不應均給予黨紀處分(fēn)。

第三種意見(jiàn)認爲：發放(fàng)“勞保用品”和虛假列支行爲均應給予黨紀處分(fēn)，同時對虛假列支行爲依法追究法律責任。

【評析意見(jiàn)】

筆者同意第二種意見(jiàn)，理(lǐ)由如(rú)下：

（一）“勞保用品”有特定含義

“勞保用品”，即勞動防護用品，是指用人單位爲勞動者配備的，使其在勞動過程中免遭或者減輕事(shì)故傷害及職業病危險的個體(tǐ)防護裝備。根據原國家安全監管總局發布的《用人單位勞動防護用品管理(lǐ)規範》《個體(tǐ)防護裝備選用規範GB/T11651-2008》（2009年(nián)）的相(xiàng)關規定，結合該單位實際工(gōng)作(zuò)，本案涉及的洗發水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品不屬于勞保用品。

應注意區分(fēn)勞保用品和工(gōng)會福利：一是發放(fàng)主體(tǐ)不同，前者是用人單位，後者是工(gōng)會組織；二是發放(fàng)對象不同，前者是勞動者，後者是工(gōng)會會員(yuán)；三是發放(fàng)範圍不同，前者是按需發放(fàng)，後者是按人發放(fàng)；四是經費來(lái)源不同，前者是職工(gōng)工(gōng)作(zuò)經費，後者是工(gōng)會會費；五是發放(fàng)内容不同，前者是爲了勞動者在勞動過程中免遭傷害，所發用品的具體(tǐ)内容與勞動保護的内容緊密相(xiàng)關，具有很強的針對性，而後者的内容比較寬泛，與勞動内容無必要關系。

結合該單位重大(dà)活動服務保障工(gōng)作(zuò)實際，本案涉及的洗發水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品應屬工(gōng)會福利，而不是勞保用品。

（二）同時存在違規發放(fàng)和虛假列支行爲

本案中，該單位在已經按規定發放(fàng)工(gōng)會福利的情況下，以發放(fàng)“勞保用品”爲名發放(fàng)實物，違反了中央八項規定精神。依據《違規發放(fàng)津貼補貼行爲适用〈中國共産黨紀律處分(fēn)條例〉若幹問(wèn)題的解釋》（中紀發〔2012〕4号）第三條和《中國共産黨紀律處分(fēn)條例》第一百零四條的規定，“違反有關規定自(zì)定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金等”屬于違反廉潔紀律行爲，對相(xiàng)關責任人應給予黨紀處分(fēn)。

據查，該單位未有“勞保用品”預算，根據本地區的預算編制細則，公用定額是用于保障單位正常運行的費用支出，包含辦公費、水電費、郵電費、差旅費、一般會議(yì)費等項。在違規發放(fàng)物品後，該單位财務人員(yuán)爲解決該筆支出入賬問(wèn)題，擅自(zì)決定将其列支于“公用定額”，違反了《中華人民(mín)共和國預算法》第五十七條“各級政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照(zhào)預算執行，不得(de)虛假列支”的規定，屬于改變預算支出用途虛假列支的違法行爲。

（三）本案違規發放(fàng)可(kě)吸收虛假列支，兩者應一體(tǐ)評價

本案中的虛假列支屬于違法行爲，應當依法追究相(xiàng)關責任人的法律責任，該區審計(jì)局也以該單位超出預算支出使用範圍爲由，依據《财政違法行爲處罰處分(fēn)條例》對該單位進行了行政處罰。但(dàn)對該行爲是否應單獨予以黨紀處分(fēn)，成爲第二種和第三種意見(jiàn)的主要分(fēn)歧。

筆者認同第二種觀點，即違規發放(fàng)行爲吸收虛假列支行爲，對後者不再單獨予以黨紀處分(fēn)。首先，違規發放(fàng)和虛假列支兩個行爲存在牽連關系，虛假列支是違規發放(fàng)的延伸，虛列開支是爲了處理(lǐ)違規發放(fàng)産生(shēng)的财務問(wèn)題。其次，兩者輕重有别，違規發放(fàng)的紀法責任要重于虛假列支，違規發放(fàng)吸收虛假列支、一體(tǐ)評價，不會導緻責任失衡、畸輕畸重。同時，也應該看(kàn)到在班子成員(yuán)決定并實施違規發放(fàng)之後，不能過于期待财務人員(yuán)不做賬、不入賬。違規發放(fàng)吸收虛假列支、一體(tǐ)評價，使監督執紀更加實事(shì)求是。

（來(lái)源：安徽紀檢監察網）